Por Maximiliano Gamboa
Antecedentes
En el año 2006, se emitió el decreto 727/06 para reglamentar la Ley de Defensa Nacional que había sido promulgada en abril del año 1988. Este hito fue importante, dado que hasta entonces no existía una reglamentación a la ley, ni estaba puesto en funciones el Consejo de Defensa Nacional. En lo que respecta a las Fuerzas Armadas, fue un puntapié inicial para la determinación de planes y criterios de organización para el cumplimiento de su misión.
Además, señalaba enfáticamente que “el sistema defensivo militar debe orientarse estructural y organizativamente hacia la conjuración de situaciones de agresión externa perpetradas por Fuerzas Armadas de otro Estado” (727/06, 2006), lo que supuso excluir de la órbita de éstas la planificación, el adiestramiento y las tareas de producción de inteligencia, así como toda cuestión o asunto referido al ámbito de la seguridad interior, conocidas conceptualmente como “nuevas amenazas”.
El mencionado decreto fue derogado en 2018 mediante el Decreto 683/18, firmado por el ingeniero Mauricio Macri, quien en ese entonces era Presidente de la Nación. Este nuevo decreto planteaba escenarios de actuación diferentes para las Fuerzas Armadas. De hecho, en su artículo 1° se disponía que las Fuerzas Armadas serían empleadas “en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo” (683/18, 2018) contra los intereses vitales de la Nación, la vida o la libertad de sus habitantes. Asimismo, se reconocía que las agresiones que podían afectar a un Estado y, por ende, atentar contra los intereses vitales de la Nación, podían manifestarse en el territorio de formas distintas a las tradicionales (empleo de Fuerzas Armadas Estatales), sin dejar de tener su origen en el exterior.
En cierta medida, este decreto reflejaba la dinámica de los conflictos actuales, lo que sería posteriormente ampliado en la Directiva Política de Defensa Nacional de 2018. En esta directiva, se identificaron tendencias de los conflictos modernos, como acciones no militares dirigidas a desestabilizar gobiernos adversarios e influir en su población mediante la combinación de instrumentos políticos, informativos, ciberespaciales y militares. En esta misma línea, también se estableció que las amenazas que enfrentaba un Estado podían estar representadas por organizaciones irregulares, empresas militares privadas o fuerzas paraestatales financiadas por Estados (Guerra Híbrida). En resumen, se señalaba que “los conflictos armados actuales ocurren, crecientemente, por debajo del umbral de la violencia militar directa y en los márgenes del derecho internacional (DPDN, 2018)”.
Durante el inicio de la presidencia de Alberto Fernández, la gestión del Ministro de Defensa Agustín Rossi impulsó la derogación del decreto firmado durante la gestión anterior y restableció la vigencia del Decreto 727/06.
Finalmente, el Gobierno del Dr. Javier Milei, el 19 de diciembre de este año, puso en vigor una nueva reglamentación de la Ley de Defensa Nacional mediante el Decreto 1112/24, el cual analizaré a continuación.
Análisis del Decreto N°1112/24
Este análisis buscará establecer los cambios doctrinarios que reflejan los diferentes artículos del mismo.
Artículo 1:
- Para comenzar, entre los principios básicos se establece en el artículo 1° que las Fuerzas Armadas, como componente esencial del Sistema de Defensa Nacional, están habilitadas para accionar “en forma disuasiva ante amenazas, o efectiva contra agresiones, será dispuesto en función del origen externo de dichas amenazas o agresiones, con independencia del lugar de ocurrencia.”
Esto implica una ampliación en el concepto de empleo establecido en la Ley de Defensa Nacional, en donde se definía a la misma como la acción para solución de los conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas “en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.”. La diferencia sustancial reside en la contemplación del empleo ante agresiones independientemente del lugar donde esta se materialice, siempre que sea de origen externo.
- El artículo bajo análisis también define a las amenazas como “todas las acciones o los mensajes explícitos que llevan a cabo eventuales oponentes que, teniendo la capacidad, muestran la intención o dan indicios de la probable concreción de perjuicios en contra de los intereses vitales de la Nación Argentina.” Asimismo, redefine el concepto de agresión, extendiendo su aplicación a “agresiones la ejecución y consumación de un conflicto armado o guerra, que provengan de Fuerzas Armadas u organismos paraestatales extranjeros, de organizaciones terroristas u otras organizaciones transnacionales, o cualquier forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas,” siempre que estas afecten la soberanía, independencia, integridad territorial y capacidad de autodeterminación de la República Argentina. (Ley 23.554, 1988)
- Asimismo, se redefine la misión de las Fuerzas Armadas para actuar “de manera disuasiva o efectiva en los conflictos originados por amenazas y agresiones de origen externo que se desarrollen o incidan en los espacios terrestres, marítimos, fluviales, lacustres, aeroespacial, ciberespacial y en el espectro electromagnético.”
De esta forma, se incorporan como escenarios de actuación de las Fuerzas Armadas los dominios espacial (o aeroespacial), ciberespacial y electromagnético. Según la Ley de Defensa Nacional, los espacios contemplados anteriormente abarcaban los continentes, islas, espacios marítimos y aéreos de la República Argentina, que correspondían a los dominios terrestres, aéreos y marítimos. La incorporación de estos nuevos escenarios supone una actualización doctrinal acorde con la evolución de las acciones armadas en conflictos actuales.
- Lo expuesto en los párrafos anteriores supone una visión doctrinaria e ideológicamente opuesta a lo establecido en el Decreto 727/06. Este último no definía los hechos que constituían amenazas, rechazaba el empleo del instrumento militar frente a las denominadas “nuevas amenazas” (Soprano, 2015)[1] y limitaba la acción de las Fuerzas Armadas exclusivamente “hacia la conjuración de situaciones de agresión externa perpetradas por fuerzas armadas de otro Estado, en un todo de acuerdo con lo dispuesto por la Resolución 3314 (1974) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)” (727/06, 2006). Además, no contemplaba la posibilidad de concebir escenarios, adiestrarse o generar doctrina para responder a estas nuevas amenazas.
Artículo 2:
Este artículo, en particular, aborda el “Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional”. Es importante destacar que el resultado final de este ciclo consiste en un conjunto de planes y acciones orientados a prevenir los conflictos que puedan surgir a partir de las amenazas mencionadas en el artículo 1°. A partir de esto, se puede inferir la posibilidad de que ya se esté desarrollando una nueva Directiva Política de Defensa Nacional, alineada con la visión estratégica implícita en este decreto.
Artículo 3:
Este artículo refuerza la idea de la cooperación entre el Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Defensa para actuar frente a las situaciones mencionadas en el artículo 1°. Asimismo, enfatiza el rol de las Fuerzas Armadas en la respuesta ante amenazas y agresiones de origen externo. Esta postura se complementa con lo establecido en el artículo 6° del decreto, donde se asigna al Ministro de Defensa la responsabilidad de participar en la definición de los objetivos, políticas y organización de las acciones de vigilancia y control, en coordinación con el Ministerio de Seguridad, con el fin de evitar la superposición de tareas (Artículo 6°, inciso 2).
Artículo 4:
Se establece de forma permanente la disposición de los Comandos Conjuntos bajo la dependencia del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, a través del Comando de Operaciones Conjuntas. Esto sugiere que el actual Comando Operacional de las Fuerzas Armadas podría cambiar su denominación.
Hasta la entrada en vigor del decreto en análisis, se encuentran operativos los siguientes comandos conjuntos y direcciones:
- Comando Conjunto Aeroespacial (COCAES): Controla, vigila y defiende el espacio aéreo.
- Comando Conjunto Marítimo (COCM): Lleva a cabo la vigilancia marítima permanente, la alerta estratégica necesaria en los espacios de jurisdicción, la protección de los recursos naturales en el mar y el monitoreo del cumplimiento del marco legal vigente en las Áreas Marinas Protegidas.
- Comando Conjunto de Ciberdefensa (COCOCIBER): Conduce las Operaciones de Ciberdefensa en forma permanente a los efectos de garantizar las Operaciones Militares del Instrumento Militar de la Defensa Nacional.
- Comando Conjunto Antártico (COCOANTAR): Conduce las operaciones argentinas en forma permanente y continua en la Antártida y zona de interés, para asegurar el despliegue, sostén logístico y desarrollo de la actividad científica.
- Comando Conjunto de Transporte (COTRAC): Planifica, coordina y conduce el transporte militar conjunto, con los medios asignados, a fin de satisfacer los requerimientos que imponga el nivel estratégico militar.
- Comando Conjunto de Fuerzas de Operaciones Especiales (CCFOE): Planifica y conduce las operaciones especiales en situación de crisis o conflicto armado
- Comando Conjunto Territorial de la Zona Interior (COTERIT): Tiene como tarea, “requerir ante los organismos estatales competentes en la materia, con conocimiento y anuencia previa del Ministro de Defensa, la información necesaria para mantener actualizado el relevamiento de personal, material, recursos y capacidades de cada uno de ellos, imprescindibles para contribuir a la defensa nacional” (1531/92, 1992).
- Dirección Militar de Asistencia ante Emergencias (DIMAE): Entiende, gestiona, coordina, dirige y supervisa las actividades en la fase de respuesta de una emergencia o de apoyo a la comunidad, que realicen las Fuerzas Armadas en tiempo de paz, en el territorio nacional o en el extranjero, por delegación del Comando Operacional.
El artículo incluye la creación del Comando Conjunto de Vigilancia y Control Aeroespacial, el Comando Conjunto de Vigilancia y Control del Espacio Marítimo y Fluvial, y el Comando Conjunto de Protección Civil en Emergencias. Aunque estas entidades no existen actualmente como comandos independientes, sus funciones ya están contempladas en las actividades llevadas a cabo por el COCAES (Comando Conjunto Aeroespacial), el COCM (Comando Conjunto Marítimo) y la DIMAE (Dirección de Manejo de Emergencias), respectivamente.
Desde la perspectiva de este autor, este artículo no implica cambios sustanciales más allá de la posible redefinición de las denominaciones actuales. Es razonable suponer que dichas unidades mantendrán las mismas funciones que desempeñan actualmente, con la adición de que el COCM asuma responsabilidades relacionadas con la vigilancia de los espacios fluviales.
Por otro lado, resulta significativo destacar que el artículo habilita la creación y/o modificación de nuevos comandos conjuntos según las necesidades estratégicas. Asimismo, se establece que la vigilancia de emisiones electromagnéticas se realizará sobre sistemas de armas pertenecientes a agresores reales o potenciales. Esto podría implicar la ejecución de tareas de inteligencia de señales (SIGINT) dirigidas a actores no estatales o paramilitares que amenacen los intereses vitales previamente mencionados.
Artículo 10
Respecto a los requisitos para la designación del Comandante de Operaciones Conjuntas (cargo que correspondería al actual Comandante Operacional de las Fuerzas Armadas), el decreto establece que, "preferentemente", el oficial designado debe contar con el título de Oficial de Estado Mayor Conjunto. Este título es otorgado a los Oficiales Jefes que completan su formación en la Escuela de Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas.
Este requisito representa una novedad respecto a reglamentaciones anteriores, ya que introduce un estándar de formación específica que refuerza la preparación conjunta como un criterio deseable para el desempeño de este cargo estratégico.
Artículo 11
En este artículo, en el apartado 2 del inciso B, se decreta que el funcionamiento y planeamiento de las operaciones de las Fuerzas Armadas también contemplará la "protección de objetivos de valor estratégico, susceptibles de amenazas o agresiones de origen externo". Esto está ligado a lo dispuesto en el Decreto 1107/24, sobre la definición de Objetivos de Valor Estratégico. En este decreto se establece que el Ministerio de Seguridad puede solicitar el apoyo de las Fuerzas Armadas para la protección de estos objetivos, de lo cual se desprende la misión subsidiaria de las Fuerzas Armadas enunciada en el artículo 11° del Decreto 1112/24.
Por otra parte, se establece lo siguiente:
“Durante la ejecución de las operaciones militares, actividades de adiestramiento operacional u otras tareas a los fines del servicio, los miembros de las Fuerzas Armadas se proporcionarán su propia seguridad y protección, repeliendo las agresiones que pongan en riesgo la vida del personal o afecten gravemente el material y equipo necesarios para la Defensa Nacional. Lo podrán hacer en toda instalación militar, durante el desplazamiento, o en los lugares donde se desarrollen dichas actividades, ya sea en forma permanente, transitoria o circunstancial.
En los supuestos mencionados, podrán proceder a la aprehensión transitoria de personas que se encuentren cometiendo delitos en flagrancia.
Para los casos descriptos se establecerán las reglas de empeñamiento que determinarán el accionar de las Fuerzas Armadas, de acuerdo con las normativas vigentes.”
Para este apartado en particular, deduzco lo siguiente:
- Lo relativo a la detención de personas que se encuentren cometiendo delitos en flagrancia está referido a la acción de detener a los perpetradores de los actos de agresión contra una fracción militar, y que, de acuerdo con las reglas de empeñamiento, estimo que solo será a los fines de cesar con un ataque y poner a disposición de las fuerzas competentes a los atacantes, sin que esto implique que el personal de las FFAA lleve a cabo tareas policiales.
- En cuanto a lo referido a la seguridad y protección de los miembros de las Fuerzas Armadas en actividades del servicio, en mi opinión, las interpreto como una ampliación de lo establecido en los artículos 28°, 29° y 30° de la Ley de Seguridad Interior, ya que de los mismos se desprende que la acción de las FFAA será para la "preservación de la fuerza armada y el restablecimiento del orden dentro de la aludida jurisdicción", y que se coordinará el apoyo de las fuerzas de seguridad y policiales para la preservación del orden en el ámbito militar.
Esto se traduce en mayor libertad de acción para las Fuerzas Armadas para repeler ataques direccionados a degradar su poder militar.
- Cabría esclarecer cómo se complementa, o si se amplía, el concepto de “Zona Militar” vertido en la Resolución del Ministerio de Defensa N° 154/17, donde se entiende a la misma como “el ámbito territorial donde la autoridad militar ejerce competencias propias derivadas de las Leyes Nº 23.554 y Nº 24.948”, y donde, además, se limita el accionar de las Fuerzas Armadas a “repeler todo delito flagrante”, solo aplicado a su Zona Militar.
Conclusión
Las Fuerzas Armadas han atravesado, desde el retorno de la democracia hasta la actualidad, un proceso de democratización significativo y exitoso. De hecho, las Fuerzas Armadas son el actor estatal con mayor imagen positiva, y es justamente porque en estos últimos 40 años el cambio generacional, los cambios doctrinales y la constante contribución de las unidades militares en las diferentes crisis humanitarias que atravesó nuestro país lo permitieron.
Este hecho es importante mencionarlo porque los “fantasmas del pasado” que rondan en cierta parte de la comunidad académica y política atentan contra la seguridad y la defensa nacional, en tanto no admiten un debate que ponga sobre la mesa amenazas actuales como:
· Crimen organizado y transnacional
· Terrorismo internacional
· Guerras híbridas y contrainsurgentes
· Amenazas persistentes avanzadas, etc.
Mal que le pese a muchos, la complejidad de los escenarios de conflicto actuales dista mucho de lo que se proyectaba en el año 1988, y mucho más de lo que se preveía en el año 1974, cuando se emitió la Resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Por eso, las leyes no son inmutables cuando son generadas a partir de un contexto de época, sino que están sujetas a actualizaciones conforme evolucionan los escenarios que les dan origen.
Hoy, los blancos militares son tan importantes como los blancos civiles que sostienen a las Fuerzas Armadas; las poblaciones son blanco de ataques en las operaciones de información y psicológicas; los conflictos se desatan de manera no lineal y por medio de proxys; y la tendencia actual no es el regreso a la guerra convencional, como pretenden hacernos creer con el ejemplo de Rusia y Ucrania (recordemos que el conflicto comenzó en 2013 y fue evolucionando desde una "guerra híbrida" hasta la actualidad).
Lo mencionado anteriormente hace necesario que reflexionemos sobre cuáles son las amenazas a las que nos enfrentamos como Nación, y que se entienda la Defensa Nacional desde un punto de vista holístico, que permita un adiestramiento del Instrumento Militar para los más variados escenarios presentes y futuros.
Es opinión de este autor que, para que la Defensa Nacional sea definitivamente una política de Estado y que realmente sea de utilidad para que las Fuerzas Armadas cumplan con su fin máximo, se debe dejar a un lado la tendencia mostrada desde el año 2006 hasta la actualidad, y que sea hora de ponerle fin al vaivén de la Defensa Nacional mediante un nuevo “consenso” entre las fuerzas políticas. El resultado de ello debiera ser una nueva Ley de Defensa Nacional, actual y sin sesgos ideológicos que puedan perjudicar a la población argentina, que al fin y al cabo es a quien se debe el Estado. ¿Estaremos a la altura?
Referencias
· 1531/92, D. (agosto de 1992). Decreto 1531/92. Establécese la estructura y dependencia funcional del Comando Conjunto Territorial de la Zona del Interior. Argentina.
· 683/18, D. (julio de 2018). Decreto 683/18. Defensa Nacional. Argentina.
· 727/06, D. (junio de 2006). Decreto 727/06. Defensa Nacional. Argentina.
· DPDN. (julio de 2018). Directiva Política de Defensa Nacional . Argentina.
· Garré, N. (2008). Apertura de las sesiones de trabajo del CODENA.
· Ley 23.554. (abril de 1988). Defensa Nacional. Argentina.
· Soprano, G. (2015). El Ejército argentino en democracia: de la “doctrina de la seguridad nacional" a la definición de las "nuevas amenazas" (1983-2001). Revista Universitaria de Historia Militar.
· 1112/24, D. (diciembre de 2024). Decreto 1112/24. Defensa Nacional. Argentina.
[1] Se pueden resumir, pero no limitar, a amenazas como el narcotráfico, terrorismo internacional, narcoterrorismo, crimen organizado transnacional, catástrofes naturales y antrópicas, conflictos sociales, políticos e institucionales, piratería.
