Por Santiago Rivas
En días recientes, el buque USCGC James del Servicio de Guardacostas de Estados Unidos visitó la Argentina y realizó ejercitaciones con el guardacostas GC 24 Mantilla de la Prefectura Naval Argentina, al tiempo que la misión Jean D’Arc de la Armada Francesa realizó lo mismo con la Armada Argentina, mientras se espera una actividad similar hacia fin de mes con el grupo del portaaviones USS George Washington de la US Navy. Estas actividades llevaron a la queja de distintos sectores, destacándose el diputado Eduardo Toniolli en Twitter y el diario Perfil, ante lo cual conviene hacer un análisis de la legalidad de lo realizado, pero también de la ley 25880 de “ingreso de personal militar extranjero en el territorio nacional y/o egreso de fuerzas nacionales”, sancionada en 2004, para entender que, mientras que ambos planteos demuestran una ignorancia del sistema legal argentino y las leyes del mar, lo cual es preocupante especialmente cuando son un diputado, que debe sancionar leyes, y un medio de comunicación, que se plantea como serio, quienes cometen semejantes errores, también se deja ver la inconveniencia de una ley que solo ha servido para limitar la participación argentina en ejercicios combinados.
La ley 25880 plantea la necesidad de que el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Defensa, presente al Poder Legislativo, en marzo de cada año, el listado de ejercicios combinados a realizarse por un año calendario a partir del mes de septiembre de dicho año. Por ejercicio combinado se entiende a todo aquel que implique la operación con tropas de otro país.
Sin embargo, la ley no prevé el caso en que las fuerzas extranjeras no ingresan al territorio nacional y las propias operan en el espacio entre la milla 12 y la 200 de la Zona Económica Exclusiva, para el cual no necesitan autorización del congreso.
Es preciso tener en cuenta que, en el mar, el territorio nacional termina en las 12 millas de la costa. El espacio entre la milla 12 y la 200 es la Zona Económica Exclusiva, pero no es territorio soberano de los estados, sino que solo se tiene la exclusividad de la explotación de los recursos naturales. De la misma manera, la extensión reciente hasta la milla 350 solo da derechos a la explotación de los recursos del lecho marino y el subsuelo, no así de lo que hay en la columna de agua por encima del lecho.
Las fuerzas argentinas no requieren autorización del congreso para operar en la Zona Económica Exclusiva y tampoco necesitan la autorización del congreso para realizar operaciones de búsqueda y rescate en el área de responsabilidad SAR, que alcanza hasta el meridiano 10º Oeste.
Por otro lado, los buques extranjeros pueden navegar y ejercitarse fuera de las 12 millas de la costa argentina sin necesidad de que el congreso argentino o ningún otro organismo del estado argentino lo autorice, ya que son aguas internacionales.
El Artículo 6 de la ley 25880 plantea las excepciones en las que “el Poder Ejecutivo podrá permitir mediante acto fundado sin aprobación del Congreso de la Nación, la introducción de tropas extranjeras y/o la salida de fuerzas nacionales”, donde se incluyen, entre otras “las operaciones de búsqueda y rescate para salvaguarda de la vida humana” y que “los permisos correspondientes se informarán al Congreso de la Nación dentro de los quince días siguientes a su otorgamiento”.
Por su lado, el Decreto 1157/2004 que reglamenta la ley 25880 indica que eso se aplicará también “a los permisos correspondientes a las operaciones de práctica de búsqueda y rescate para la salvaguarda de la vida humana en el mar, en aguas sujetas al régimen de alta mar y en el espacio aéreo suprayacente dentro de las áreas de responsabilidad de búsqueda y rescate marítima y aérea de la República Argentina, en virtud de los convenios internacionales que regulan esta materia”. Esto significa que para aquellos ejercicios que impliquen la salvaguarda de la vida en el mar, aunque sean fuera del territorio nacional pero dentro del área de responsabilidad SAR, no es necesaria la autorización del congreso.
Por otro lado, cabe tener en cuenta que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) establece lo que se denomina “paso inocente” por el cual los buques de guerra pueden transitar por el mar territorial (dentro de las 12 millas) sin autorización del estado cuyas aguas transitan, siempre que ese paso “no sea perjudicial para la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereño”, entendiéndose como perjudicial para la paz la realización de ejercicios con armamento, operar con aeronaves u otro tipo de medios, realiza amenazas, obtener información, realizar actos de propaganda, actividades de investigación, etc. Este paso inocente incluye la entrada a puerto para abastecerse o el fondeo si es por cuestiones normales de la navegación.
El Artículo 6 de la Ley 25.880 además establece que no es necesaria la autorización del congreso para el ingreso de tropas “por razones de ceremonial”.
De esta manera, el ingreso a puerto de buques, tanto para abastecerse como para visitas protocolares, no requieren que el congreso lo autorice, así como el tránsito de dichos buques dentro de las aguas jurisdiccionales (hasta las 12 millas) mientras no realizan ejercicios.
Y, las ejercitaciones entre la milla 12 y la 200, pueden requerir o no la autorización del congreso según cómo se interprete la ley, ya que no hay ni entrada de tropas extranjeras al territorio nacional ni las fuerzas propias están operando fuera de su jurisdicción.
La Ley 25880
Esta ley ha demostrado ser, por sobre todas las cosas, un enorme obstáculo para la ejercitación de las Fuerzas Armadas argentinas con fuerzas de otros países, lo cual es esencial para la adquisición de conocimientos y desarrollo de la doctrina, así como para mejorar la confianza mutua y la interoperatividad con fuerzas de otros estados. Además, ha sido principalmente usada con fines políticos y como parte del esfuerzo de ciertos sectores por acabar con la capacidad militar de la argentina.
El principal escollo ha sido la demora en la sanción de las leyes que año a año deben autorizar los ejercicios a realizar, que casi nunca cumplió con el plazo establecido en la Ley 25880, la cual plantea que el proyecto debe enviarse en marzo de cada año y comprender los ejercicios a realizar entre septiembre de ese año y agosto del siguiente.
Esta demora, donde casi siempre el proyecto de ley se envió al congreso en el segundo semestre de cada año y no en marzo, llevó a que cada vez con mayor asiduidad, la Argentina debió cancelar su participación en ejercicios combinados. Así, mientras que en el período entre septiembre de 2004 y agosto de 2005 el país participó en doce ejercicios combinados, en iguales meses entre 2022 y 2023 solo se participó en dos[1].
Ya en el período 2007 - 2008 ocurrió el primer retraso en la sanción de la ley, cuando ésta se promulgó recién el 19 de diciembre 2007, cuando debería abarcar el período del 1º de septiembre de 2007 al 31 de agosto de 2008. En los años siguientes los retrasos siguieron, con la ley siendo sancionada casi siempre en el mes de noviembre, aunque para el período 2010 / 2011, la ley 26671 recién fue promulgada el 7 de abril de 2011, casi con un año de demora. Para el período 2012 / 2013 el plazo casi se cumplió, con la ley promulgada el 5 de septiembre de 2012, aunque para el período siguiente volvió a demorarse, debiendo cancelarse, entre otros, la participación en el Ejercicio Cruzex en Brasil. Si bien la situación se regularizó en cierta forma en los siguientes años, en 2017 ni siquiera se aprobó el proyecto de ley, cancelándose toda la participación en ejercicios combinados, mientras que para el período 2018 / 2019 recién se aprobó el 2 de enero de 2019, participándose en solo cuatro ejercicios. Lo mismo sucedió con la ley 27543 sancionada el 29 de enero de 2020 (aunque los ejercicios se cancelaron luego por la pandemia). En el período siguiente solo se pudo participar en un ejercicio combinado y en el período 2021 / 2022 en solo tres.
La disminución en la participación en ejercicios combinados se debió a las demoras en la sanción de la ley, en todos los casos casos porque el propio Ministerio de Defensa se retrasó en enviar el proyecto de ley.
Esto, además, llevó a una pérdida de confianza en la Argentina por parte de los demás países de la región o aquellas potencias que regularmente se ejercitan en la región, ya que han sido muchos los casos en que los ejercicios se debieron cancelar o modificar a último momento porque las fuerzas argentinas no recibían la autorización del congreso para salir del país o las extranjeras para entrar al país.
La necesidad de modificar la ley
Dado que la realización de ejercicios militares combinados no comprende una amenaza a los intereses nacionales, a la vez que aportan una enorme ganancia en conocimientos, experiencia, confianza mutua, entrenamiento e interoperatividad, debería modificarse la Ley 25880 para que incluya entre sus excepciones a este tipo de actividades, dejando solo la necesidad de aprobación del congreso para aquellas operaciones con fines operativos, lo cual, según especifica el Decreto 1157/2004 que reglamenta la ley 25880, se entiende como “todas aquellas actividades realizadas por las Fuerzas Armadas o de Seguridad, en situación real, para el cumplimiento de una misión militar o de seguridad”. Esto sería, aquellas operaciones que impliquen la posibilidad de uso de la fuerza y deba haber reglas de empeñamiento, sea desde misiones de paz bajo el mandato de las Naciones Unidas u otros organismos multilaterales, como en la participación en conflictos armados o en cualquier tipo de situaciones de crisis.
De esta manera, la realización de ejercicios combinados quedaría sujeta solamente a la decisión del Poder Ejecutivo, el cual igualmente debería informar al congreso, como ocurre con las demás excepciones que plantea la ley 25880. Demás está decir que esto no significaría una amenaza a los intereses nacionales, ya que el país no realizaría ejercicios con aquellos estados con quienes no comparte intereses, como ha sido a lo largo de la historia, incluso antes de la sanción de esta ley.
[1] Fuente: Guía de ejercicios internacionales combinados de las Fuerzas Armadas Argentinas – Ministerio de Defensa – 2022.
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